严防以城乡融合为名推动“赶农民进城”​

根据笔者及所在团队近年来对全国二十多个省市农村的田野调研，发现近年来我国农村正面临人口和资源单向流出性衰败的风险，这在中西部农村表现得尤为明显。一方面，大量农民涌向城市；另一方面，城市的人口和资本缺乏进入农村的有效途径，结果造成农村的空壳化和衰败。

本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理），头图来自：视觉中国

我国农村正面临人口和资源单向流出性衰败的风险

一、农村单向流出性衰败的风险

之所以出现流出性衰败的风险，主要有以下几个方面的原因：

第一，城乡发展严重失衡，农村、农民、农业未能统筹发展。首先，当前城乡发展极不平衡，优质的教育、医疗等公共服务资源主要集中在城市尤其是大城市，许多改革措施不仅没有缓和城乡差距，反而导致城市“虹吸”乡村资源、乡村加速衰败的恶果。

其次，在农村内部，在解决“三农问题”方面，一般只强调“农业现代化”，偏重于农业经济，对农村发展和农民民生福利缺乏全盘考虑，结果导致很多农村衰败和农民贫困的问题。

最后，农村缺乏对接城市人口与资本的机制，只有农村的人口和资源流向城市，却很少有城市人口和资本有序流入农村。

第二，农村基本经营制度亟待完善。首先是土地承包权和经营权分离的问题。近年来，随着大量农村劳动力外出务工、经商，农民拥有农村土地承包经营权却不再种地，而是将土地流转出去，从而导致承包权与经营权的分离。目前全国已有1/3的农民承包土地流转出去由其他人耕种，这个比例在东部发达省份则超过了1/2。

在这样的背景之下，如何让土地实际经营者更加方便且有保障地耕种土地成为一个现实问题。到目前为止，政策的重点在于承包者，而非经营者。土地经营者的权益需要明确化，并且能够得到法律保障。

随着大量农村劳动力外出务工、经商，农民拥有农村土地承包经营权却不再种地

其次是土地承包关系的问题。国家规定“保持土地承包关系稳定并长久不变”，在实践中，很多地方规定土地不得调整，“增人不增地，减人不减地”，导致土地分配格局的固化，出现人少地多或人多地少的不公平现象，引发了广大农民的不满。

再次是集体产权制度改革的问题。在集体林权改革中，一些地方片面强调“分林到户”，增加农民的财产权益，直接导致集体经济的利益受损和生态恶化的后果。

最后是粮食安全隐患的问题。部分农村在土地流转的过程中出现了非粮化甚至非农化的现象，有损国家的粮食安全战略。

第三，小农和现代农业发展未能实现有机衔接。首先，大多数地区尚未形成以市场需求为导向的农业产业，农业良种化、机械化、科技化、信息化、标准化水平有待提高，涉农转移支付资金缺乏整合，资金投入绩效不高。

其次，有些地方为了培育新型农业经营主体，盲目推动大规模流转，在土地流转中定任务、下指标、将流转面积和比例纳入绩效考核；还有些地方政府与新型农业经营主体联合起来打压小农，强制小农流转土地，严重损害农民的利益。

另外，我国的农业社会化服务体系亟待完善，目前还不能有效地为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。

有些地方为了培育新型农业经营主体，盲目推动大规模流转

第四，农村基层治理体系仍不健全。多数地区的村民自治水平不高，村民的责任感和参与活力不强，法治思维和道德修养也有待提升。另外，农村工作队伍和基本公共服务未能真正下沉到基层。基层治理体系和公共服务体系不健全，使很多农民不愿意留在农村生活。

二、谨防农村单向流出性衰败

科学部署乡村振兴战略，关键的突破口在于农村土地制度。通过完善农村土地制度，建立健全城乡融合发展体制，优化城乡人口与资源的双向流动机制，从而避免出现大规模的农村单向流出性衰败。

（一）为农民进城创造良好条件

乡村振兴与城市发展不应是相互对立的两个目标，而应当相互融合、相互支持。乡村振兴战略应坚持城乡融合发展的目标，保持稳健的城市化道路，让农民更多分享经济社会改革的红利。

第一，谨防以“城乡融合”为名推动大规模的土地流转和“赶农民进城”，“城乡融合”不是以城市化为中心的“消灭农村运动”，而是城市化稳步推进和农村安居乐业并行不悖、共同发展。

第二，逐步为进城农民提供平等的市民待遇，尤其是在教育、医疗、住房和社会保障等方面；实施差别化的落户政策，努力实现城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖，稳定吸纳农业转移人口。

第三，在深度贫困地区农村，很多农民缺乏相应的技能水平，不具备外出就业创业的能力。针对这一问题，政府应当强化深度贫困地区农村的技能教育，配好教师队伍，落实优惠政策，提供就业创业渠道，改变这些农村贫困落后的状况。

第四，在城市化尚未完成之前，城市还不能为进城农民提供充分的就业和社会保障，应当维护以“城乡之间的代际分工”为基础的“半工半耕”体制，让农民在城市化的过程中“进可攻退可守”，从而减少城市化的风险及其可能带来的社会不稳定因素。

（二）为留在农村的农民提供良好的基础设施

第一，进一步完善承包地“三权”分置制度。所谓“三权”分置，是指分别设置承包地的所有权、承包权和经营权，强调对实际耕种者的“经营权”的保护。在广大农村，大多数农民即使进城务工，也不愿意将农村土地长久地流转出去，因为他们并不确定未来就能够安稳地留在城市；只要手里有田，即使进城失败了，他们依然能够退回农村种田。

因此，下一步完善承包地“三权”分置制度，应当注意平衡承包权人和经营权人的利益，既要保护经营权人的权益，也不能忽略了承包权人的权益。

第二，稳定土地承包关系。十九大报告提出“第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这对农民来说无异于一颗定心丸。但是，需要区分“抽象的土地承包关系”和“具体的土地承包关系”，前者是指“每个农户都有权利从村集体分得一份土地”，后者是指“每个农户都有权利保持从村集体分到的那份土地”。如果稳定的是“抽象的土地承包关系”，则村集体可以根据土地占有情况在适当的时候对土地做出调整，确保土地的公平分配；如果稳定的是“具体的土地承包关系”，则土地不得调整。

多数农村都是按照稳定“具体的土地承包关系”来限制土地调整，引发农民的普遍不满；而有些农村则是以稳定“抽象的土地承包关系”为原则，隔几年就对土地进行调整，得到了当地农民的认可。因此，第二轮土地承包到期后再延长三十年，政府着力稳定的应是“抽象的土地承包关系”，允许农村集体根据公平原则对土地进行再分配。

第三，发展多种形式的适度规模经营。发展多种形式的适度规模经营是农业现代化的必由之路，也是农民群众的自觉选择。我国农村耕地面积严重碎片化，不利于提高农业生产效率；一些农村通过土地整理、土地入股、土地托管等方式，扩大了土地种植规模。

需要指出的是，现有研究表明，耕地面积并非越大越有效率，当面积达到一定水平之后，管理成本和风险成本将大大减损农业生产效率。因此，在农村的土地流转工作中，不应盲目推动大规模流转，不可在土地流转中定任务、下指标、将流转面积和比例纳入绩效考核。

要避免地方政府与新型农业经营主体联合起来打压小农，强制小农流转土地

第四，深化农村集体产权制度改革，在“保障农民财产权益”和“壮大集体经济”之间进行平衡。虽然从根本上讲，“保障农民财产权益”和“壮大集体经济”是相辅相成的，但是如果处理不好，就很容易出现冲突。下一步在深化农民集体产权制度改革时，不应简单地“一分了事”，而应当在壮大集体经济的同时切实保障农民的财产权益。

第五，健全农业社会化服务体系。在这一方面，地方政府应支持村集体开展统一机耕、排灌、植保、收割、运输等服务，通过乡镇七站八所提供良种供应、技术推广、气象信息和科学管理等服务，借助当地科研、教育单位开展技术咨询指导、人员培训等服务，从而提升种田的效率，减轻农民种田的辛苦程度。

（三）建立人口与资本有序流向农村的新机制

第一，推动公共服务均等化，引导财政资金更多流向农村建设，从而提升农村尤其是中西部农村的教育、医疗和社会保障水平。要建立农业农村投入稳定增长机制，确保投入只增不减，用财政资金撬动金融和社会资本投向农业农村。

在农业支持保护方面，应进一步整合涉农转移支付资金，切实提高投入绩效，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，带动并规范金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用；补贴资金应向新型农业经营主体倾斜，不让种粮农民和主产区吃亏。

第二，培育新型农业经营主体，探索城市社会资本和农村土地经营权相结合的新机制。构建现代农业经营体系的重点是培育新型农业经营主体和新型职业农民，发展农业生产性服务业，完善新型经营主体扶持政策，探索多种形式的适度规模经营，解决“谁来种地”和经营效益不高的问题。近年来，在土地流转过程中，出现了种植大户、家庭农场、合作社等新型经营主体，他们往往是土地的实际耕种者（经营权人）。

地方政府应注意培育和规范新型农业经营主体，探索让城市人口下乡经营土地的新机制，从而增加农民的收入来源。对于下乡经营土地的城市社会资本，既要保障其合法权益，又不使其侵害到普通小农户以及其他承包权人的利益；避免为培育新型农业经营主体而培育，尤其是要避免地方政府与新型农业经营主体联合起来打压小农，强制小农流转土地。

第三，依托现有各类园区等存量资源，整合创建一批农民工返乡创业园，为愿意回乡创业的农民提供平台。政府应强化财政扶持和金融服务，将农民创业与发展县域经济结合起来，吸引城市社会资本下乡，大力发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目，促进农村第一、二、三产业融合，切实增加农民收入。

本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：林辉煌（华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理）