本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：邱丽，编辑：Susu，题图来自：视觉中国

一、宅基地制度改革的背景

宅基地制度改革政策是在传统的农村宅基地制度存在不足，以及农村宅基地管理实践出现一定问题的背景下被提出来的。

目前，农民进城是一个主流的趋势，我国常住人口城镇化率已接近60%。在农民进城务工、定居的过程中，城市的建设用地需求客观上在增加。在城乡人口进出动态平衡的情况下，农村建设用地的需求应该有所减少才是。然而，根据原国土资源部2013~2017年《中国国土资源公报》的结果显示，农村建设用地从2013年~2017年分别是670.78万公顷、684.91万公顷、705.76万公顷、716.35万公顷、730.04万公顷，呈逐年上升趋势，由此，我国城乡建设用地“两头增加”。

有学者研究指出，全国农村居民点面积大约25亿亩，人均面积228平方米，远超农村人均建设用地上限150平米。农村宅基地的增加，一方面与农民生活水平提高想改善住房条件而新批宅基地建房有关；另一方面也指涉出农村宅基地粗放利用和粗放管理的问题。其主要表现为农民普遍外出务工以后，农村宅基地存在季节性闲置、长期闲置、废弃宅基地未退出等现象。

在农民“建新未拆旧”的情形下，一方面，农村建设用地数量不断攀升，土地资源利用效率不高，部分农户甚至占用农田建房，不利于保护耕地红线和粮食安全；另一方面，村庄建设用地格局“外扩内空”，闲置宅基地未退出既影响村庄整体的风貌，也不利于腾退土地开展农村公共基础设施建设。

在这种背景下，学界和政策界基本形成了两个共识：一是农村存在大量闲置的宅基地，据2010年《城镇化蓝皮书》估计，到2025年我国累计将有3.35亿左右的农村人口转移到城市，平均每年有1675万人左右，预计会有2513万平方米的农村闲置宅基地；二是农村宅基地的使用效率不高。因此，为了解决农村宅基地管理中存在的问题，党的十八大以来，国家连续出台了一系列的举措旨在推进宅基地制度改革。

二、宅基地制度改革的政策走向

基于农村闲置宅基地大量存在以及宅基地资源配置效率不高的现实，宅基地制度改革的核心命题是促进农村闲置宅基地的退出，促进宅基地使用权的流转，以此提高宅基地资源的使用效率，并探索宅基地退出收益与农民共享的机制。

2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》并明确提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农户住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。

在此之后，2015年2月份，国务院在全国范围内确定了15个地区为土地制度改革的试点区，包括江西余江、湖北宜城等，15个试点地区分别制定了不同的宅基地制度改革政策。2016年3月份国务院六部委联合印发了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。

2017年中央一号文件提出：统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作。认真总结农村宅基地制度改革试点经验，在充分保障农户宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入。

2017年11月，中央全面深化改革领导小组会议审核通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，将试点拓展到33个农村土地制度改革试点地区。

2018年1月份全国国土资源工作会议上提出了探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的政策。所谓“三权分置”是指在坚持宅基地集体所有的前提下，将宅基地地权中具有使用价值和交换价值的权能分离出来形成农民的宅基地使用权，再设立一项农户资格权。这种产权设置将原本的“集体所有权，农户使用权”的“两权制结构”改为集体所有权、农户资格权、使用权的三元产权结构。农户资格权是指集体经济组织成员从本集体经济组织内部获得宅基地的成员权，它是一项资格认定。

那么，为什么需要将二元产权结构转化为三元产权结构呢？因为按照经济学的理论将宅基地视为一项经济资源，经济要素的流动是促进利益和效益最大化的主要途径。经济学认为我国宅基地使用权管理制度是在计划经济时期形成的，其在新的时期和城乡流动的背景下，构成了城乡土地要素流动、交换的限制性因素。由此，使用权制度也成为宅基地管理效率低下的体制性障碍。

从理论上讲，改革宅基地制度，将其使用权中可以流动的权能分离出来，便可放活宅基地使用权，促进闲置宅基地流转，提高宅基地资源配置效率。一方面，其能够将宅基地的地利与农民共享，以增强农民的财产性收益；另一方面，能够将农村建设用地的指标满足城市建设的需求，可谓一举多得的好事。

2018年1月2日，中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》中也强调，在探索“三权分置”政策的同时，要“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地；预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励”等政策。

在后续的2018年政府工作报告中，继续强调要“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革。改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴”。

2019年的政府工作报告提出“全面深化农村改革。推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果”。2021年的政府工作报告中，提出“扎实推进农村改革和乡村建设……稳慎推进农村宅基地制度改革试点……”。

总体而言，宅基地制度改革的目标主要有两个，一是完善农村宅基地管理，提高宅基地资源配置效率；二是强化农民的宅基地财产权利，而后者又是诸多地区更为强调的目标。当然从中央文件中“稳慎”等字眼可以看出，中央对待宅基地制度改革还是比较谨慎的。

三、宅基地制度改革的注意事项

与农地制度改革不同的是，宅基地制度改革的时间并不是很久，目前处于全面探索时期，中央对地方的放权比较大，由此，形成了具有多样性的地方宅基地制度改革模式。整体的改革机制和体制并未固化，附着在宅基地上的财产权益也未固化。但是，需要谨慎的是，宅基地制度改革不能一味强调增加农民的财产性权益，以农地制度改革为参照系可以看出，集体土地制度改革并非给予农民越多权利越好，而是需要协调个体利益与集体权益的均衡。

毕竟无论农地抑或宅基地作为集体土地，在农村社会中均具有多重属性。一是作为经济资源和农民生产生活资料，具有保障其生命生存权益的经济属性；二是具有象征农民价值和意义归属的社会文化属性。这两者均指向农民的权利空间，无论农地制度改革还是宅基地制度改革均强调要保障农民的权利。

但是，不可忽略的是，在我国公有制背景下，集体土地（农地、宅基地等）还具有政治属性，即土地制度的变革和土地利益调整过程中，交织着国家、集体、农民等多重主体的互动。在这些复杂的互动关系中生成的是关于“土地的政治”。

笔者及团队成员近年来在不同地区农村开展调研的过程中发现，传统农业型地区可通过农业生产过程中的事项、农地调整等事项开展治理。这意味着村集体经济组织能够通过集体土地为抓手，串联起其他村庄治理事务。而宅基地在以往的过程中往往是“粗放型的管理”，宅基地制度改革这一事项，正好能够赋予村集体经济组织空间，强化和落实集体土地所有制。

也有地区在试点中将这项事情完成得比较好，譬如江西余江等地区，通过以宅基地制度改革为抓手，将在农地制度改革中造成的土地私有观念、以及传统农村宗族文化影响下的“祖业观念”扭转过来，强化农民的集体土地观念，强化了集体土地所有制，强化基层治理能力。这是传统农业型地区宅基地制度改革可借鉴的经验。

但问题是当前的宅基地制度改革，以农民权利的面向和土地管理面向二分，且大多数地区更为强调农民权利面向，而忽视了集体土地所有制的政治属性，这是需要警惕的。

一方面是由于我国农村的区域差异较大，并非所有农村地区的宅基地都适合财产化改革的路径，譬如以江西余江、湖北宜城、安徽金寨等地区为代表的传统农业型地区，由于地理区位偏远，宅基地“有价无市”，并不适用于财产化改革的路径。这一类地区应当注重挖掘其集体土地制度的社会效应及其政治效应，强化集体土地所有制致力于乡村治理、乡村振兴等其他方面的优势。

另一方面，在宅基地具备财产属性的地区，需要谨慎稳妥地开展财产化改革的实践，尤其以推进宅基地市场化改革的举措要慎重，不能太激进。

最近备受关注的一个事情是2022年4月6日，贵州湄潭县给非集体经济组织的成员有偿使用宅基地，并且颁发了首本《中华人民共和国不动产权证书》。此外，湄潭县还出台了《湄潭县农村非集体经济组织成员有偿取得宅基地使用权管理办法》，允许在一定条件下，非本集体经济组织成员通过合法方式有偿使用宅基地，以此来盘活农村闲置宅基地和闲置农房。

对比以往的宅基地“财产化改革模式”，主流的方式有五种：一是宅基地有偿选位模式，在浙江等东部发达地区，农民宅基地区位意识强、民间资金充裕，村庄运用市场竞争机制，开展宅基地村内竞拍的改革。二是宅基地内部流转模式，即通过“搭地卖房”等方式，让宅基地在集体经济组织内部的农户之间流转。

三是房屋抵押贷款模式，即农户在村集体经济组织的担保之下，将农房抵押在农村商业银行以获取贷款。四是闲置农房盘活模式，即在部分风景较好的农村，政府和村集体引进社会资本下乡，盘活闲置农房以发展旅游。五是宅基地入市模式，即通过土地“增减挂钩”政策，农户自愿有偿退出宅基地并将其复垦为农地。政府获得同等建设用地指标，将其卖给有需求的城镇，以获得财政收入。

以上财产化改革模式，其宅基地使用权的流转主要在集体经济组织内部成员之间，而贵州湄潭给非集体经济组织成员开放了空间，这无疑是宅基地“财产化改革”中比较大胆的举措。就目前来看，这种模式在增加农民财产性收入方面的效果还不清晰。

但是，宅基地使用权向非集体经济组织成员开放，尤其以确权颁证的方式给使用权人权益保障的同时，需警惕资本下乡圈地大量购买农民的宅基地使用权。毕竟我国还有诸多农民未完成城市化，农村的宅基地依然是他们的生存保障，也是在我国城乡二元结构下维护社会稳定的重要举措。如果宅基地财产化改革太激进，以“保障农民财产权”为口号推行宅基地市场化改革，最终的结果可能导致农民永远失去宅基地使用权和生存保障，实则侵害农民利益。

本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：邱丽（广州大学马克思主义学院讲师），编辑：Susu