如何解决儿童的“照顾危机”

本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：李海滨（华南理工大学公共政策研究院研究员）、唐莉霞（华南理工大学博士生），原文标题：《唐莉霞、李海滨：如何解决儿童的“照顾危机”》，头图来自：《82年生的金智英》剧照

近年来，伴随着社会、人口和家庭结构的变迁，儿童的“照顾危机”日益凸显，因家庭照顾需要的不断增加和照顾资源的不断减少而形成“照顾赤字”已然成为全球性社会问题。家庭的儿童“照顾赤字”既体现在微观层面上，如女性工作生活冲突、托幼服务短缺、祖父母和母亲照顾压力大、经济成本高等；也体现在宏观层面上，如女性就业率下降、家庭生育意愿较低等^[1]。

为解决这些问题，2022年中国政府工作报告提出“将3岁以下婴幼儿照顾费用纳入个人所得税专项附加扣除，多渠道发展普惠托育服务”。尽管税收减免和服务供给等支持家庭的政策缓解了儿童照顾压力，但目前的儿童照顾政策仍有较大的完善空间。

中国儿童照顾政策体系及存在的问题

中国儿童照顾政策体系体现了不同时期的儿童照顾政策各有侧重。

在婴幼儿时期，《女职工劳动保护特别规定》提出女职工可以享受产假和哺乳假，在地方生育条例上父亲可以享受陪产假和育儿假^[2]。《生育保险办法》规定职工生育期可以享受生育津贴和医疗补助金。《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中也提出“鼓励用人单位采取灵活安排工作时间等积极措施”为家庭儿童照顾创造条件，对0-3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导，支持社会力量兴办托育服务机构，同时通过《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》对服务供给进行行业规范。

在儿童学龄前期，国家主要通过促进学前教育发展支持家庭对儿童进行照顾，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出要积极发展学前教育，着力解决当前存在的“入园难”问题。

在儿童学龄期和青少年期，国家通过兴办教育承担儿童照顾责任。一方面，通过税收减免进行家庭教育支出，《个人所得税专项附加扣除暂行办法》中按照每个接受子女每月一千元的标准定额扣除。另一方面，《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》和《关于支持探索开展暑期托管服务的通知》通过课后服务和暑期托管对儿童进行照顾。

中国儿童照顾政策也兼顾了困境儿童，这主要体现在为弱势儿童提供津贴和保障上，《关于加强困境儿童保障工作的意见》对当前的各类困境儿童亚群体救助保障进行了一个整合，通过最低生活保障、特困人员供养、孤儿基本生活费发放进行生活保障；利用大病保险进行医疗康复救助；建立起残疾儿童随班就读和送教上门教育保障体系；对于孤儿等家庭保护缺失的，采用机构养育替代家庭和制定家庭代养和寄养政策保障儿童在新家庭中生活。

尽管中国儿童照顾政策体系兼顾了不同时期的儿童，但是其依然存在着以下几方面的问题。

1. 政策理念缺乏家庭视角。儿童照顾是实现人口再生产得以实现的必要条件，人口再生产促进社会再生产使得儿童养育具有正外部性，所以儿童照顾不仅是家庭责任，更有国家责任和社会责任。由于家庭早期儿童照顾服务与其今后的成长与发展有着极为密切的关系，但是家庭对儿童的照顾方式和照顾质量存在异质性，国家介入能够弱化儿童原生家庭的不平等，因而家庭既是儿童照顾服务供给的主体，家庭也是政府儿童照顾政策的客体。

在当前的政策体系中，除了极少数项目（如最低生活保障、托幼服务）是面向家庭外，绝大部分制度都是面向个体，而且面向个体的保障主要集中在女性和儿童。儿童照顾政策还具有明显的性别偏好，例如作为父亲角色的护理假和育儿假尚未在全国层面实施，地方政策偏重倡导性而强制性不足。

儿童照顾实质上是母亲照顾而非家庭照顾，根据中国综合社会调查（CGSS）结果，城镇地区和农村地区分别有91.0%和91.8%的家庭主要由母亲进行照顾，而父亲的照顾比例不足10%^[3]。儿童照顾体系中的家庭缺位导致家庭在失去了作为政策对象的资格后，其自身的福利供给和福利边缘化反向消解了儿童照顾的政策效应。

2. 政策形式偏重家庭物质保护轻视家庭能力建设。尽管物质建设能够改善家庭条件，但家庭可支配收入的增加不一定充分转化为儿童教育、医疗以及发展机会的改进。已有的服务供给不具备发展性和支持性，针对儿童的服务仅限于满足当下短期性生存需要，对儿童的长期发展缺乏关注，在功能上仅限于满足儿童生存需要，多为针对困境儿童的养育补贴和基本的照顾服务、医疗服务和教育服务，促进儿童发展的休闲娱乐服务、社会融入服务、心理发展服务供给较少。

与此同时，针对家庭的服务支持性不足，并不利于增强家庭功能和父母角色执行的能力。家庭支持性服务强调儿童对家庭的适应，运用家庭自身力量来降低亲子之间的紧张关系，对于一些困境儿童尤其是残疾儿童、流动儿童、留守儿童，通过对其家庭的早期干预能改善家庭能力和家庭文化，弱化与家庭相关的儿童风险（如贫困、儿童虐待、亲子冲突以及心理问题等）。

3. 在托幼服务和学前教育服务上政策供给不足，儿童照顾供需矛盾突出。当前托幼服务和学前教育政策缺乏足够有效的制度安排和照料服务供给导致许多家庭难以获取社会资源对家庭照顾进行补充或替代。

一方面，0~3岁托幼服务政策支持不足。长期以来0~3岁儿童照顾政策几乎没有变化，而且在现行的31项托幼公共服务政策中，对供需失衡问题回应较少^[4]，导致既无完备的公共托幼服务体系也无质高价优的市场化托幼服务，据测算目前约有35%的婴幼儿家庭存在入托需求，但入托率仅为5.5%左右^[5]。

由于《幼儿园管理条例》和《3-6岁儿童学习与发展指南》的出台使得幼儿园将0~3岁的托育班取消，公益性和普惠性公办托育非常匮乏，江西省南昌市较早开始建立0~3岁儿童照护服务体系，发展至今也只有41家普惠托育机构^[6]，相比之下，其他省市的公办托育机构起步非常晚，如云南2021年才建成首家公办托育机构^[7]。

另一方面，学前教育资源不足和质量低下并存。政策设计并未将学前教育并未纳入义务教育阶段，导致普惠性资源不足，2020年全国学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育经费总投入分别为4203亿元、24295亿元、8428亿元、13999亿元，比上年分别增长2.39%、6.55%、9.14%、3.99%^[8]，其中学前教育投入年增长率最慢，财政投入明显滞后于教育体系的其他部分。

除此以外，既有学前资源质量低下，也存在幼儿园收费高昂、优质幼儿园资源稀缺、办园条件参差不齐等方面问题^[9]，具体表现为教师队伍建设滞后、监管体制不健全、部分民办园过度逐利，幼儿安全问题频发等。

对策建议：对儿童及其家庭需要的双重聚焦

支持家庭的政策是通过支持家庭成员履行亲职责任和家庭能力的发展来保障儿童权益，建议建立从替代转向家庭支持、补充、保护的公共政策群，采用时间、经济、服务等不同政策工具组合促进家庭照顾功能的发挥。

缓解家庭照顾财务负担，构建以家庭为单位的津贴政策。建议将困境儿童补贴制度逐步过渡为普惠性儿童津贴制度，普惠性儿童津贴制度是一种非缴保费、非家计审查的现金补贴政策，将儿童的教育补助、生育补助、妇幼卫生服务都纳入其中，确保儿童照顾得到社会化认可。

家庭补充服务方面，一是将0~3岁儿童的家庭教育服务等纳入基本公共服务，通过加快公办托幼机构建设加强正式照料的供给，目前可以发挥存量实现增量，鼓励幼儿园向下延升，将0~3岁儿童服务纳入学前教育规划。二是社会力量参与增加服务供给，整合免费或低价的社区、社会组织的照顾资源，还可通过引入市场化的社会照料资源，为有支付能力的家庭提供多样化的选择。

家庭支持服务方面，一是通过增强家庭功能增强儿童对家庭的适应，增加家庭教育、健康教育等咨询服务，加强对3岁以下贫困、残疾等特殊困难婴幼儿家长的科学育儿指导内容，例如针对残疾儿童进行家庭康复指导培训。

二是完善亲职福利政策，提倡父母育儿假和“父亲配额”，促进亲子交流和陪伴，将儿童照顾立足于家庭本位，缩小家庭内部分工的性别差异。应该从国家层面确定护理假和育儿假，与此同时，政策应为雇主提供激励（如税收优惠政策），避免因育儿假而减少对幼儿父母的雇佣，鼓励雇主完成必要的儿童照顾社会责任。

家庭保护性服务方面，即针对在家庭中受到虐待与忽视的儿童提供适当处置，通过社工介入等方式对问题家庭进行家庭关系重建与维持计划等。除此之外，还应完善对寄养和代养家庭的帮扶和介入，鼓励孤儿等儿童融入新的家庭，促进儿童保护。

社会保险政策联动增强对家庭成员的支持。一是将与儿童照顾的相关家庭成员纳入保障，例如增强对家庭其他成员（如祖辈）的支持，完善养老金制度和养老服务体系，通过对家庭成员的支持政策可以减轻家庭的养老负担，在家庭内部给予儿童照顾更多关注。二是采用家属连带缴费措施，可以参考日本的做法，如对于家庭中无业女性可以选择参加其配偶的保险项目，由配偶统一缴费，单位和财政补充，缴费年限可以通过夫妻二人共同缴费年限合并计算的方式^[10]。三是对生育和照顾多子女的家庭减免缴纳养老保险费（其背后的逻辑是儿童健康成长的正外部性由全社会享有），还可以将长期护理保险的支付范围和对象扩大到家庭内部的儿童照顾^[11]。

但需要强调的是，支持家庭的公共政策存在一个度的问题，这个度是指国家在一定程度上支持家庭的发展，既不能过少也不能过多，从目前来看，我国支持家庭的政策明显不足，不利于家庭的发展影响了儿童的照顾功能发挥。如果支持政策过多则会消解家庭的地位和作用，例如需警惕普惠性儿童津贴制度过高补贴而产生福利依赖，儿童照顾需求的平衡点在于把握国家、家庭、儿童之间的关系。

参考文献：

[1]岳经纶，范昕. 中国儿童照顾政策体系:回顾、反思与重构[J]. 中国社会科学， 2018(09):92-111.

[2]全国最新产假地图出炉！男性陪产假最长的居然是这些省份[EB/OL]，2022-03-27.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1717724599510497473&wfr=spider&for=pc.

[3]李向梅，万国威. 育儿责任、性别角色与福利提供:中国儿童照顾政策的展望[J]. 中国行政管理， 2019(04):138-144.

[4]祝西冰. 托幼公共服务政策量化评价与优化建议——基于PMC指数模型分析[J]. 浙江工商大学学报， 2020(03):124-136.

[5] “一老一小”民生保障惠及千家万户[EB/OL]，2022-03-27. http://www.mca.gov.cn/article/xw/mtbd/202112/20211200038607.shtml.

[6]南昌构建多样化照护服务体系 婴幼儿托育开启“普惠”时代[EB/OL]，2022-03-27.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1725603964957244423&wfr=spider&for=pc.

[7]云南首家公办托幼园成立，招收3岁以下幼儿[EB/OL]，2022-03-27.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693947906484787217&wfr=spider&for=pc.

[8] 教育部发布2020年全国教育经费执行情况统计快报[EB/OL]，2022-03-27.http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202104/t20210427_528760.html.

[9]吴帆，王琳. 中国学龄前儿童家庭照料安排与政策需求——基于多源数据的分析[J]. 人口研究， 2017，41(06):71-83.

[10]王锴，于萌. “家”在何方?我国社会保障中的“再家庭化”研究[J]. 中国矿业大学学报(社会科学版)， 2021，23(04):50-62.

[11]鲁全. 中国的家庭结构变迁与家庭生育支持政策研究[J]. 中共中央党校(国家行政学院)学报， 2021，25(05):93-99.

本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：李海滨（华南理工大学公共政策研究院研究员）、唐莉霞（华南理工大学博士生）