农业“三项补贴”改革促进了农户土地流转吗？

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），原文刊发：《中国农村经济》2022年第5期，作者：杨青（上海财经大学公共经济与管理学院）、彭超（农业农村部管理干部学院乡村振兴研究中心）、许庆（上海财经大学财经研究所、上海财经大学三农研究院），头图来自：视觉中国

一、引言

2015年，中央政府启动了农业“三项补贴”改革试点工作，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农业生产资料综合补贴合并为农业支持保护补贴，并将促进粮食适度规模经营明确纳入政策目标，即在农业支持保护补贴资金中单独设立粮食适度规模经营补贴资金，用以重点支持规模农户，以体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。2016年，农业“三项补贴”改革在总结试点经验的基础上在全国范围内全面推开。

从理论上讲，此次农业补贴改革将发放依据由承包权转为经营权后无疑会增加租地农户进行规模经营的收益，从而有利于农户土地流转。那么，在实际中，改革是否有助于农户土地流转？为此，本文拟利用全国农村固定观察点2014年、2017年和2018年三期数据实证分析农业“三项补贴”改革对农户土地流转的影响。

本文的边际贡献在于以下三点：一是在研究内容上，本文分析了2015－2016年农业“三项补贴”改革对农户土地流转的影响，弥补了有关此次改革效果评价的空白。二是在理论机制上，本文不仅系统梳理了此次改革影响农户土地流转的机制，还分析了改革后农业补贴如何转化为地租进而影响农户下一期土地流转行为，并充分考虑了改革对不同类型农户影响的差异。三是在研究设计上，本文利用2014年、2017年和2018年农业农村部全国农村固定观察点调查数据进行了计量分析，并运用不同的内生性处理办法来识别出变量之间的因果关系，以保证结论的可靠性。

二、理论机制与研究假说

（一）农业“三项补贴”改革与土地流转行为

农业“三项补贴”改革“合三为一”，建立起农业支持保护补贴，并设立粮食适度规模经营补贴。从内容来看，粮食适度规模经营补贴不再以土地承包权作为发放依据，代之以一定条件的土地经营权。这些条件具体体现在补贴条件、补贴金额与补贴方式上。如江西省2017年规定，对水稻种植规模50亩及以上（耕地面积）的规模农户给予补贴，并且根据适度规模经营要求，对水稻种植规模在50～300亩、耕地流转关系稳定、水田连续流转期限达到三年（含申报补贴当年）及以上的大户优先给予补贴支持。显然，以土地经营权作为发放依据后，种粮农户尤其是规模农户能够获得更多的补贴支持，他们转入土地扩大种粮规模的积极性也会更高。为此，本文提出如下假说：

H1：农业“三项补贴”改革对农户土地转入行为具有正向影响，并且相比于小农户，对规模农户的影响更大。

（二）农业“三项补贴”改革与土地流转价格

土地流转价格作为使用土地而支付的成本，会受到农业补贴政策及其改革的影响。农业补贴增加了单位土地的收益，即增加了土地所有方放弃土地使用的代价，因而土地所有方理应有提高土地流转价格的激励。虽然这一论述是以土地私有制为基础，但对于农村集体所有制下的土地也有类似作用。农村土地“三权分置”之后，土地权利分为所有权、承包权和经营权，而土地流转主要涉及经营权。农业“三项补贴”改革之前，“三项补贴”主要以土地承包面积为发放基准，而在承包权长期稳定的现实情况下，“三项补贴”基本为土地承包方所获得。改革之后，粮食适度规模经营补贴以一定条件下的经营面积为发放基准，补贴主要被经营方所获得。

但不可忽视的是，随着城镇化的不断推进，农村劳动力大量转移到城市务工，农地承包经营权有了分离的现实条件和需求，特别是2016年中央政府在政策上予以了肯定，将农村土地承包经营权分为承包权和经营权。这一变化使得农地经营权可以自由流转，而以经营权为发放依据的农业补贴也随之在流转双方之间分配。换言之，土地经营权的流转使得粮食适度规模经营补贴一部分转化为经营收益，为经营方所得，而另一部分转化为地租，为承包方所得，即以经营权为发放依据的农业补贴最终在土地需求方和供给方之间分配。至于分配比例，一方面取决于供求双方的市场地位，另一方面依赖于土地供给方对需求方的盈利预期。

从人多地少的基本农情来看，农村土地流转市场天然面临土地供给不足的禀赋约束，加之当前很多农村土地仍然承担着社会保障功能，使得土地承包方转出土地的意愿并不高（刘进等，2020），这意味着农村土地流转市场中承包方往往拥有较高的市场地位（程令国等，2016）。另外，不同于小农户的是，规模农户具有较高的盈利水平，从而土地流转供给方对规模农户土地流转的要价也会偏高。基于此，本文提出如下假说：

H2：农业“三项补贴”改革会提升农户土地转入价格，并且相比于小农户，对规模农户的影响更大。

（三）土地流转价格上涨的挤出效应

由上述分析可知，农业“三项补贴”改革在增加经营性补贴的同时会提升土地流转价格。逻辑上，在其他条件不变的情况下，土地流转价格上涨无疑会降低土地流转需求方的转入需求量，继而产生挤出效应——弱化农业“三项补贴”改革对农户土地流转行为的正向作用。不同规模的农户受到的挤出效应可能不尽相同，相比于小农户，规模农户的农业生产需要更多的固定资产投资，而固定资产往往具有较强的资产专用性，这意味着规模农户按照市场反应调整生产的灵活性较低（罗必良等，2008）。

当农业“三项补贴”改革造成土地流转价格上涨时，规模农户由于资产专用性较高而被锁定，只能较小程度地调整土地流转行为。相比之下，小农户大多依靠外包服务，无需较大的固定资产投资，较少受到资产专用性的影响，在面临土地流转价格上涨时，可以较大幅度地减少土地转入。基于此，本文提出如下假说：

H3：土地流转价格上涨会部分挤出农业“三项补贴”改革对农户土地转入行为的正向作用，并且相比于规模农户，对小农户的影响更为明显。

三、研究设计

（一）数据来源

本文研究使用的数据为农业农村部全国农村固定观察点数据，该调查系统目前有2万多调查农户，涉及360个行政村，样本分布在31个省（区、市）。调查内容包含了农户的人口、就业、收支、农业补贴、农业生产、农地利用与流转、信贷等方面的详细信息。由于农业“三项补贴”改革主要于2015年和2016年进行，为比较改革前后农业补贴和农户土地流转的差别，本文将使用2014年、2017年和2018年三期面板数据。剔除主要变量数据缺失、错漏的样本后，共得到33891个有效的农户样本。本文在考察农业“三项补贴”改革对农户土地流转行为和土地流转价格的影响时，主要使用2014年和2017年两期数据，在进一步分析改革后土地流转价格上涨的挤出效应时主要使用2017年和2018年两期数据。

（二）变量定义

1. 土地流转变量。本文主要关注农户土地流转行为和土地流转价格。其中，土地流转行为包括两部分：一是土地流转决策，即年内是否流转土地；二是土地流转规模。由于农业“三项补贴”改革的政策目标之一是支持农户转入土地，进行粮食适度规模经营，本文中的农户土地流转主要指土地转入。

2. 农业补贴政策变量。本文的农业补贴政策变量主要是指亩均规模经营补贴。农业“三项补贴”改革的重要内容是实施了粮食适度规模经营补贴，即意味着农户在规模经营状态下的补贴标准（亩均规模经营补贴）在改革后有所提高，因此，亩均规模经营补贴可作为农业“三项补贴”改革的一个重要代理变量。借鉴许庆等（2021）的方法，本文采用省级层面粮食规模农户亩均获得的农业补贴金额来刻画亩均规模经营补贴。

3. 控制变量。本文模型的控制变量主要包括户主特征、家庭特征和村庄特征变量。其中，户主特征变量包括户主健康、户主农业技能培训；家庭特征变量包括农机购置补贴、粮食出售价格、农业生产信贷、农业生产性固定资产、家庭承包耕地规模、家庭劳动力规模、家庭非农收入占比；村庄特征变量包括村庄硬化道路占比、村庄水利设施水平、村庄经济水平。

4. 变量的其他说明。本文所有价值类变量（如亩均规模经营补贴、土地流转价格、农业生产信贷、粮食出售价格、农业生产性固定资产、村庄水利设施水平）将进行以下处理：第一，在模型估计过程中均采取自然对数形式。第二，为了能够与2014年对比，对2017年和2018年的这些变量值进行平减。第三，在实证过程中，家庭承包耕地规模和土地流转规模变量也采用自然对数形式。第四，关于规模农户与小农户并没有统一的标准，借鉴许庆等（2021）的做法，本文将从事粮食适度规模经营的农户定义为规模农户，即粮食经营面积达到30亩及以上的农户，反之则定义为小农户。本文在实证检验过程中还采用50亩为标准来做稳健性检验。

5. 工具变量。为解决样本选择性偏差、遗漏变量等造成的模型内生性问题，本文拟采用工具变量法，借鉴许庆等（2021）的做法，本文选取省级一般公共预算收入（对数）作为核心解释变量亩均规模经营补贴的工具变量。

（三）计量方法

本文借鉴Barrett（2009）、马光荣和周广肃（2014）、许庆等（2021）的研究方法，利用面板数据双向固定效应模型评估农业“三项补贴”改革对农户土地流转的影响。

四、实证结果与分析

（一）农业“三项补贴”改革对农户土地流转行为的影响

回归结果显示，变量“亩均规模经营补贴”不显著，表明农业“三项补贴”改革对农户是否转入土地和转入土地面积没有显著影响。进一步地，考虑农户异质性，对规模农户和小农户分别进行回归，结果显示，农业“三项补贴”改革对规模农户是否转入土地没有显著影响，对转入土地面积有显著的正向影响，这意味着改革仅促进了规模农户扩大转入土地面积。相比较，农业“三项补贴”改革对小农户是否转入土地和转入土地面积均没有显著影响。再以50亩作为规模标准划分规模农户和小农户，并进行回归，结果显示出了相同的结论。另外，使用工具变量后的结果依然稳健，即假说H1部分得证。其原因在于，此次农业“三项补贴”改革的重点支持对象是规模农户，使得改革效应主要体现在规模农户上，导致改革的总体效应不显著。

（二）农业“三项补贴”改革对农户土地流转价格的影响

回归结果显示，变量“亩均规模经营补贴”均在1%的水平上显著，系数均为正，表明农业“三项补贴”改革显著提升了农户转入土地价格。进一步地，考虑农户异质性，对规模农户和小农户分别进行回归，变量“亩均规模经营补贴”均在1%的水平上显著，系数均为正，表明农业“三项补贴”改革对两类农户转入土地价格均有着显著的正向影响，并且从系数大小来看，改革对规模农户转入土地价格的提升作用更大。为检验结果的稳健性，本文再以50亩（含）为标准划分规模农户和小农户，并进行相应回归，得出了相似结果。另外，使用工具变量对内生性问题进行处理后，结果依然稳健。综上，假说H2得证。

（三）进一步讨论：土地流转价格上涨的挤出效应

进一步地，本文将讨论农业“三项补贴”改革后2017年土地流转价格对下一期2018年农户土地流转行为的影响。从农户土地流转决策的回归结果来看，变量“土地流转价格2017”在5%的水平上显著，系数为负，表明农业“三项补贴”改革后转入土地价格上涨阻碍了下一年农户转入土地。从农户土地流转规模的回归结果来看，变量“土地流转价格2017”不显著，表明改革后2017年转入土地价格上涨对2018年农户转入土地面积没有显著影响。考虑农户异质性，对规模农户和小农户分别进行回归，结果显示，农业“三项补贴”改革后转入土地价格上涨对规模农户是否转入土地和转入土地面积没有显著影响，但对小农户下一期是否转入土地和转入土地面积均有显著的负向影响。综上，假说H3得证。

五、结论与启示

本研究发现：

第一，农业“三项补贴”改革在总体上对农户土地转入决策和土地转入规模均没有显著影响，但提高了规模农户的土地转入规模。

第二，改革显著提高了土地转入价格，且对规模农户的土地转入价格提升幅度更大。

第三，改革增加的规模补贴一部分转化为了地租，影响了农户特别是小农户下一期的土地转入行为。

上述结论有两点政策启示：

第一，农业“三项补贴”改革实施了以经营权为发放依据的粮食适度规模经营补贴，提高了规模农户的种粮积极性，进而促进了规模农户的农地转入，取得了一定的效果，值得肯定。因此，农业补贴要最大程度地发挥促进农户土地流转的作用，必须以经营权作为发放依据，并重点向规模经营倾斜。

第二，改革给予经营方的补贴转化为地租，提高了土地流转价格，影响了农户下一期土地转入行为，尤其是伤害了小农户转入土地的积极性，意味着土地流转价格上涨会挤出改革对农户土地转入的正向作用。

鉴于此，如何缓解土地流转价格上涨所引起的挤出效应，充分发挥农业补贴对土地流转的促进作用，将是一项重要课题。实践来看，加快探索农地承包权的退出机制，加大非农就业水平的支持力度，增加农村土地市场的有效供给，理应成为农业补贴政策的配套措施，从而缓解这一“挤出效应”，更好地促进农户土地流转。

本文来自微信公众号：中国农村经济中国农村观察 （ID：ruraleconomy），作者：杨青（上海财经大学公共经济与管理学院）、彭超（农业农村部管理干部学院乡村振兴研究中心）、许庆（上海财经大学财经研究所、上海财经大学三农研究院）