都市圈都在“瘦身”，为何它还在变大？

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：余蕊均，头图来自：视觉中国

上海大都市圈终于来了！

9月28日，上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府联合发布《上海大都市圈空间协同规划》（下称《规划》），明确了“1+8”的都市圈空间格局——包括上海、无锡、常州、苏州、南通、宁波、湖州、嘉兴、舟山在内的市域行政区域。

相较最初设想，上海大都市圈“变大了”，增加了湖州和常州两城；相比其他都市圈，上海大都市圈是“真的大”，陆域总面积5.6万平方公里，海域面积4.7万平方公里。

要知道，国家发改委此前批复的南京、福州等都市圈面积均未超过3万平方公里，同时，在“防止盲目扩张”的要求下，多地都市圈近期纷纷主动“瘦身”减员。

城叔注意到，上述《规划》作为全国首个跨区域、协商性的国土空间规划，并未经国家部委“批复同意”，也非传统法定规划，而是一种“共同契约”，经各城市共同编制、认定、实施，是指导都市圈协同发展的行动纲领。

换句话说，从“卓越的全球城市”走向“卓越的全球城市区域”，9城已达成共识，不能上海“风景独好”。

此前一天，沪苏浙还举行了上海大都市圈空间协同规划实施推进会。上海党政一把手，江苏、浙江两省常务副省长，宁波、苏州等各地主要负责人全部出席，规格之高可见一斑。

上海市委书记李强表示，推进上海大都市圈建设，是把长三角一体化发展国家战略向纵深推进的关键举措，是在现代化建设中更好提升区域整体竞争力的迫切需要。

迈向世界级城市群需要打造世界级都市圈。面向全球竞争，各城市将如何分工协作，构建一套清晰的“多层次、多中心、多节点”功能体系？答案已跃然纸上。

一

有别于一些从上世纪80年代就开始酝酿的都市圈，上海大都市圈的构想不过几年。

2016年6月，国家发改委发布《长江三角洲城市群发展规划》，针对“提升上海全球城市功能”，提出“推进与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等周边城市协同发展”的要求。

其后不久，上海向社会公示《上海市城市总体规划（2016年-2040年）》（草案），“上海大都市圈”概念见诸报端，意在打造包括前述城市在内的“1+6”城市集群。

2017年12月，国务院关于《上海市城市总体规划（2017年-2035年）》的批复，首次提出“充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈。”

再进一步，2019年12月印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。”

城叔注意到，从最初的“1+6”扩围至“1+8”，既有对行政管理及政策投放可操作性的考虑，也有出于对太湖等重要生态系统协同治理的需求。

上海大都市圈规划范围示意图 图片来源：上海市人民政府网站

江苏省发改委2019年8月在答复省政协提案时称，“今年初（2019年），上海市就上海大都市圈的编制方案征求我省意见，我委提出支持苏州、无锡、南通融入上海大都市圈范围，并建议扩展至常州，该建议已被上海市采纳。”

如今回头来看，共建大都市圈的行动其实早已开始，铺垫多时。

比如南通，随着新机场尘埃落定，一步步“融入”上海，跻身万亿城市。最新《规划》中，南通的定位包括“建好江苏开放门户，建设畅联全国通达世界的现代综合交通枢纽”。

还有已经摆上日程的苏南硕放机场改扩建工程，9月16日刚刚召开可行性研究评审会，距全面开工更近一步。落成后，将有效承接上海机场溢出效应，提升机场客货资源配置效率。

目光回到上海。去年3月，其出台一系列新政，加快嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城规划建设。

上海市城市规划设计研究院区域分院居晓婷等人日前撰文指出，过去关于全球城市功能的研究，多集中于市域或中心城区层面，新城只是作为全球城市非核心功能的承载地，难以满足上海的现实需要，也缺乏区域视角的考量。在此背景下，需要重新审视新城在全球城市建设和区域发展中的功能定位。

新城不仅是中心城人口、非核心功能疏解的接收地，更是主动承担全球城市核心功能、推动区域功能网络合理分工的重要节点，是城市新的增长极和战略支点。

按照最新《规划》，上海五个新城将打造成独立的综合性节点城市，作为上海大都市圈的第一圈层。

二

上海大都市圈以占长三角约1/6的陆域面积，承载了长三角1/3的人口和约1/2的经济总量。2021年，大都市圈GDP达到12.6万亿，常住人口7793.62万人。经济和人口规模均居全国都市圈第一。

事实上，无论是从上海自身，还是其他8市，当前的发展似乎“都挺好”。为什么一定要抱团建圈？

官方给出的解释是，作为一个规模总量比肩发达国家的经济体，局限于“单打独斗”难以适应日益激烈的全球竞争，满足于“各自安好”更是不足以承载国家发展的责任与期待。

在双循环新发展格局下，都市圈作为产业链与供应链的基本组织单元，成为促进城市间分工协作、参与双循环新发展格局以及全球竞争的基本单元和重要载体。

国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出的主要目标是，到2035年现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

当然，还有更为具体的原因。比如来自“人”的挑战。

《规划》显示，对比2000年-2010年、2011年-2020年两个时期，都市圈常住人口年均增量分别为151万和95.7万，“人口流入增速存在一定程度的下降”；同一时期粤港澳大湾区年均人口增量分别为137万、224.4 万。

从在校大学生数量来看，2010年上海大都市圈、粤港澳大湾区在校大学生数量分别为125万人、147万人，2020年分别为167万人、241万人，2011年-2020年间上海大都市圈在校大学生增量42万，不到粤港澳大湾区增量的1/2。

老龄化的压力更大。2015年上海大都市圈常住人口老龄化率为12.6%，2020年进一步提高至15.4%，明显高于粤港澳大湾区（7.5%、6.5%）和京津冀城市群（10.3%、13.6%），“这两个地区的人口结构都比上海大都市圈显得‘年轻’”。

《规划》指出，若按当前人口增长趋势延续，到2035年，上海大都市圈常住人口将比同样按当前趋势延续的粤港澳大湾区少近1000万人左右，且老龄化程度将不断加剧。

创新能力同样面临诸多挑战。如创新转化明显不足、创新竞争明显大于合作、城市之间产业分工不显著等问题，都极可能制约都市圈参与全球竞争中的能力。

《规划》提到，都市圈的创新要素空间分布呈现明显差异。在国家重点实验室、大科学装置、高等院校等方面，沪苏两市合计占比均在60%~80%，而湖州、嘉兴、舟山等城市则相对缺乏。

创新转化能力总体偏低。2020年，都市圈内授权专利36.0万件、高新技术企业4.3万家，均明显低于粤九市63.3万件、5.5万家的水平。

同时，都市圈目前的创新关联以横向联动为主，各城市内部产业与创新体系相对独立完整，彼此间关联较弱。“制造业总体呈现独立规模集群的特点，即规模总量大但城市之间的产业关联并不显著。”

尤其需要注意的是，从规模上来看，都市圈制造业实力雄厚，但从质量上，先进制造业的国际依赖较为显著。在上海、苏州、无锡等制造业强市中，高新园区、经开区等实力最强的产业板块均以外资企业为主导，内生创新能力亟需提升。

即使是此前基础不错的交通领域，也需要从“干线贯通”向“直连直通”优化，共建高效便捷的交通网络，让各类要素畅达流动。

三

《规划》认为，与世界领先的全球城市区域相比，上海大都市圈的高端生产服务能力进入全球第一梯队，对外的枢纽链接能力与国际一线区域总体接近。

但同时，其对内的高端装备制造、内生创新集群、文化创意软实力、生态宜居品质等方面，与国际一流水平有较大差距，“而这些功能恰恰需要周边城市的共同努力”。

因此，基于共建“卓越的全球城市区域”的愿景，9市将共筑紧凑开放的空间格局，这是实现规划的重要路径。

通过聚集全球核心功能，各扬所长，上海大都市圈未来将有更多的城市嵌入全球网络，形成“多层次、多中心、多节点”的功能体系，对内紧密一体、对外链接全球。

《规划》提出，力争到2050年，建立涵盖顶级全球城市、综合性全球城市、专业性全球城市、全球功能性节点、全球功能支撑性节点的多层次功能体系，形成“1-3-6-12-19”的功能结构。

图片来源：《上海大都市圈空间协同规划》

1个顶级全球城市，即上海市区，包括黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、虹口、杨浦、闵行、宝山、浦东新区等10个区级行政单元，在全球各领域达到一流水平；

3个综合性全球城市，即苏州市区、宁波市区、临港新片区，与上海共同组织全球核心功能，携手迈向全球城市“第二方阵”；

6个专业性全球城市，即无锡市区、常州市区、南通市区、嘉兴市区、湖州市区、舟山市区，在专业领域发挥国际影响力；

12个全球功能性节点，包括上海的嘉定区、松江区、青浦区、奉贤区，江苏的江阴市、昆山市、常熟市、张家港市，浙江的余姚市、慈溪市、嘉善县、桐乡市，承担全球特色功能；

19个相对独立的全球功能支撑性节点，服务本土，为全球城市及节点提供有力支撑。

届时，上海大都市圈经济规模将超过50万亿元。

图片来源：《上海大都市圈空间协同规划》

值得注意的是，在新的分工格局下，各大城市未来要拉长何种长板、补齐何种短板，清晰明了。

在“第二方阵”中，苏州要提升生产性服务业、智能制造、文化交流等优势领域，补齐航运贸易与科技创新短板；宁波要提升航运贸易、生产性服务业、智能制造等优势领域，补齐科技创新与文化交流短板。二者未来均要以全球知名创新城市为目标。

临港新片区则要重点加强生产性服务业、科技创新、文化交流，建设世界一流滨海城市乃至国际上公认竞争力最强的产城融合型自由贸易港城。

对于专业性全球城市，目标是拉长1-3个维度的全球功能长板，强化在专业领域的国际影响力。

无锡重点拉长科技创新、智能制造、文化交流功能长板；常州重点拉长智能制造、科技创新功能长板；南通重点拉长智能制造、科技创新功能长板；嘉兴重点拉长科技创新功能长板；湖州重点拉长文化交流功能长板；舟山重点拉长航运贸易、文化交流功能长板。

按照《规划》说法，上海大都市圈并不是一个传统意义上的通勤圈，而是以地理邻近性为基础、功能紧密关联性为核心，并兼顾行政治理的完整性，由上海与周边8个城市共同构成的多中心城市区域。

推动愿景落地、规划实施，不仅需要各地政府的共识共认，更需要身在其中的居民、企业、组织参与进来。而如何最大程度地“汇聚资源、整合优势、联合起来”，关乎整体竞争力。

本文来自微信公众号：城市进化论 （ID：urban_evolution），作者：余蕊均