深圳如何打破“天花板”？

本文来自微信公众号：城市进化论（ID：urban_evolution），作者：杨弃非，头图来自：视觉中国

深圳喊了两年的“二次房改”，终于有了实质性进展。

根据深圳近日发布的《深圳市2020年度建设用地供应计划》，2020年，深圳计划供应建设用地1200公顷，其中深汕特别合作区182公顷。

按用地性质分，计划供应居住用地293.2公顷（其中新供应129.2公顷），占计划总量近25%；同时，计划供应产业用地不少于198公顷，民生设施用地601.8公顷，商服用地107公顷。

293.2公顷是什么概念？

去年，深圳计划供应居住用地共150公顷，也就是说，今年这一指标增长近一倍；但相较于去年集中推出的30平方公里（3000公顷）产业用地，又未免“小巫见大巫”。

据深圳市规划和自然资源局相关负责人所说，这或许意味着一个转折点——“深圳从今年起将开始加大居住用地供应力度，以完成170万套住房供应任务”。

几乎同一时间，深圳发改委公布的2020年工作计划提到，将加快深圳都市圈规划编制。其中，将“协调莞惠河汕四市共同参与”，“助力河源、汕尾融入大湾区建设”，都市圈“扩容”呼之欲出。

不同政策的指向是相同的：对于“小马拉大车”的深圳，如何打破“天花板”？

最大缺口

今年3月，深圳楼市突然爆发，“8秒售罄”“一夜涨百万”“天价喝茶费”等消息接连爆出。高压之下的“炒房”引人思考：深圳的住房怎么了？

从供地结构来看，问题显而易见：深圳住房供地严重不足。

据证券时报·数据宝统计，过去十年，深圳住宅用地成交面积431.5万平米，居103个城市倒数第四，不到北京10%、上海5.8%。

造成该现象的原因是多方面的。总体上来看，在深圳供地日趋紧张同时，分配给住宅的用地并不足以满足当地需求。

中国（深圳）综合开发研究院地产研究中心主任宋丁向城叔指出，深圳住房的土地使用比例只有不到20%，不仅远低于全国平均水平，更低于国际40%的标准。

这背后的原因是什么？

“深圳要在土地紧张的同时保证经济，一直采取保障工商用地的政策。”宋丁分析，“但是它的结果是，社会公益的欠账就非常大，造成了住房、医疗、教育这三大缺口，其中，住房是最大的缺口。”

如今，深圳到了需要重新进行选择的“十字路口”。

2018年，深圳启动新一轮住房体制改革，被认为是其自1998年以来的“第二次房改”。受外界关注的是，深圳到2035年将新增建设筹集各类住房共170万套，其中人才住房、安居型商品房和公共租赁住房不少于100万套。

“这意味着，每年深圳要新增10万套住房供应。满打满算要完成的话，深圳必须大幅提升住宅供地，这是一方面。”宋丁分析，“另一方面，近年来工商用地大幅增长，造成深圳写字楼空置率在一线城市最高，大约是27%。在疫情等因素影响下，去化非常困难，但反过来住宅严重缺乏，所以深圳要下定决心补短板。”

在近日发布供地计划的同时，深圳还发布《深圳市落实住房制度改革加快住房用地供应的暂行规定》，确定了11种住房用地供应渠道，以充分挖掘用地潜力。这被认为是“二次房改”的重要配套文件。

深圳市规划和自然资源局自然资源开发利用处处长金良富指出，城市用地结构的合理比例是由城市发展的客观规律决定的，“作为相关政府部门，要保障城市各类用地均衡、供应比例科学，保证城市科学健康发展。”

破题之钥？

有人总结，深圳住房领域有三个重要数字：40、20、2500万。

40年，是深圳特区成立的时间；20平方公里，是深圳尚余可供开发的土地面积；2500万，是深圳2019年实际管理的人口数量。

仅靠深圳的“一亩三分地”腾挪，无法从根源上解决问题。目光向外，进行市域扩容的呼声，近年来在深圳本土渐强。

基于此，目光聚焦在40周年这个时间节点上——网络上不停有关于扩容的传闻出现。甚至有消息称，东莞、惠州两市临深片区将被“划归”深圳，成立“新北区”。

市域扩容与否尚无定论，但都市圈扩容已有安排。

除原来的深莞惠外，近日，深圳发改委发布将河源、汕尾二市纳入都市圈的消息不久，《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》出台，提出将科学制定广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈发展规划，构建协同发展机制。

图片来源：深汕合作区官网

业内认为，住房对都市圈形成、发展和结构演化有重要影响。此前，中国城市经济学会副会长倪鹏飞就指出：

需构建以都市圈为空间尺度的一体化住房体系，统筹考虑都市圈的人口规模结构、产业发展等因素，制定一体化的住房空间规划。在要素有效流动前提下，有助于破解中心城市城市病和周边区域贫困的怪圈。

深圳都市圈被寄予厚望。有分析认为，按照目前深圳每年40～50万的人口增速，到2035年将新增700万人口，即便170万套住宅也难以堵上供给缺口。因此，未来将有数百万深圳人居住在惠州、东莞等周边城市，而都市圈将是破题之钥。

但问题同样存在。

宋丁指出，目前，临深的惠阳大亚湾地区和东莞凤岗等地已承接深圳外溢，但更多的是一种住宅外溢，并没有关联到产业。

而即便是住房外溢，也仅停留在最初级的水平。宋丁举例说，在东莞和惠州，交通、商业、文化、医疗和教育配套仍然比较滞后，“都市圈规划做好之后，不能仅是建住房，还有住房所需要的轨道交通、商业、学校、医疗等配套”。

在产城融合需求下，扩容或许是一种更快捷的解决方案。

以深汕合作区为例，据宋丁介绍，在400多平方公里总面积中，建设用地达到145平方公里。

“大量企业投资建厂，一定是在这个范围内去做配套住宅，不太可能在惠州、东莞等地配套，满足深汕合作区。就近生活，产业在哪里，住房安排在哪里。”

无形扩容

事实上，深圳的选择题远没有看上去这么简单。

去年三季度的经济失速，亮起了深圳产业“空心化”的红灯。而在此前，深圳已经发布《工业区块线管理办法（征求意见稿）》，为其坚持已久的“工业红线”再度加码——对于深圳而言，即便在用地矛盾下，稳住工业仍然十分重要。

但今年初，人口吸引力被杭州反超，再度引发讨论。直到不久前，深圳本地媒体《深圳商报》刊发题为《人才正向“新一线城市”流动》的报道，失落感可见一斑。

每每提及深圳人才吸引力，总离不开住房问题。有网友疑虑，深圳的高房价让年轻人付出青春而无法留下，“来了就是深圳人”，似乎正在沦为一句空谈。

而住房用地增加，天平又可能向另一个方向倾斜。

今年一季度，深圳战略性新兴产业增加值2005.84亿元，同比下降8.8%。细分领域数据显示，仅数字经济产业增加值增长4.9%，其余包括生物医药、新材料、新一代信息技术和高端装备制造业增加值均遭遇不同程度下滑。

疫情的影响无可厚非。但与其相比，受琶洲互联网集聚区云计算、大数据等新基建项目带动，广州一季度民间信息传输、软件和信息技术服务业投资同比增长36.3%。

城市竞争，不进则退。

在今年广东省湾区办一号文件《广州人工智能与数字经济试验区建设总体方案》中，就提出支持“广州试验区”申办成为国家级创新平台。在综合性国家科学中心建设要求下，深圳需要包括土地在内的更多资源来实现发展。

尽管现有工商与产业用地仍然充足，但已有人建议，深圳需要更快一步通过都市圈，优化市域内资源配置，“把本来在深圳的制造业，虽然外迁，但依旧稳在都市圈的范围内，加上腾出来的市区宝贵土地放置高科技创新产业、总部基地等，构建出深圳未来的核心竞争力”。

而眼下，扩容尚处于起步阶段，深圳有必要先一步打破各类障碍，在无形领域实现扩容。

就在近期，深圳出台《关于大力支持社会力量参与粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区建设的意见》，明确放开九大领域，鼓励支持各类市场主体全面参与深圳建设。在广州市社会科学院高级研究员彭澎看来，深圳探索社会力量的参与形式和方法，将进一步推动城市治理模式创新。

“深圳建设先行示范区要做城市治理现代化的排头兵，要在社会力量参与城市治理方面进行更加前瞻性的探索。而且，在大湾区建设中，可以更多借鉴香港社区治理的经验，深圳有更好的条件。深圳城市年轻，相对来说，包袱轻一些，改革步伐可以大一些。”彭澎说。

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