乡村振兴，英国是怎么做的？

本文来自微信公众号：丈量城市（ID：Measure-the-World），作者：杜玮，特邀摄影：李忠，编辑：李海涛，插图：杜玮、李民，设计：王冰，原文标题：《守护中振兴，英国乡村振兴思路》，头图来自：视觉中国

2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》的颁布，开启了我国三农工作和乡村发展从“脱贫攻坚”全面转向“乡村振兴”的时代。“民族要复兴，乡村必振兴”，乡村振兴无疑是我国迈入新发展阶段后的重要使命和任务。

纵观英国，经历了工业革命后社会经济百年变革，在此过程中持续探索城市化扩张与乡村守护、现代经济发展与乡村提振之间的平衡；其对于乡村发展的举措和经验，值得我们辨析借鉴。

01 英伦乡村：英国人的“乡愁”

“英格兰就是乡村，乡村才是英格兰”，英国政治家斯坦利·鲍德温一语道出了英国人的乡村情结。

水磨、教堂、城堡、桥梁……这些独具特色的英格兰乡村景观源自11世纪诺曼征服后英国平稳环境下的农业大发展。

有着英格兰最美丽村庄之称的拜伯里

近千年后的20世纪初，工业文明的冲击加之田园城市理论的影响，乡村居住也成为英国民众的共同向往。

以雷蒙德·昂温等为代表的英国规划师倡导的花园郊区建设，折射出英国人对于低密度、大空间、花园、绿色的生活诉求。

20世纪上半叶受到田园城市理论影响规划建设的哈罗新城

如今，作为世界城市化率最高的国家之一，纵然大多数英国人在城市中工作生活，乡村依然是绝大多数英国人理想之处和灵魂的归宿；有调查显示，82%的人认为住在离乡村30分钟车程的范围内是必要的。

正如英国作家杰里米·帕克斯曼所言，“英国人坚持认为他们不属于实际居住的城市，而属于相对远离自己的乡村”。

可以说，从农业文明到工业文明，乡村都是英国人的“根儿”，也承载着英国人的乡愁。

峰区国家公园内部的贝克韦尔小镇

02 英国乡村，最早穿越城市化的阵痛

作为率先工业革命的国家，英格兰的乡村最先受到城市化和工业文明的冲击。正如“每一座城市都亏欠过乡村”，城市扩张与乡村守护的矛盾，英国早已经历过。

18世纪下半叶至19世纪中叶，英国机器大工业代替手工业，大量的乡村人口涌入城市，加速了城市化的进程。

高城市化率背后，隐藏着居住空间紧张、阶层混杂、环境污染等城市发展的阵痛。

城市问题的出现，进一步加速了城市对于乡村的“掠夺”。

公路网和铁路网的完善更加速了城市化向乡村扩张的进程；与此同时，中高收入的人群“逃离”城市进入城市周边的郊区和乡村生活，均导致了乡村生态和景观的巨大变化。

生态破坏的同时，以农业为代表的乡村经济在工业革命初期屡遭到重创。

伯明翰的郊野在工业革命时期，成为重度污染的“黑乡”（图为如今的黑乡博物馆）

19世纪中后期，农业生产向殖民地的转移、自由贸易的推行，以及过高的成本等因素使英国农业陷入困境；一战结束后，战时开垦田地的弃耕导致了农产品产量的下降，英国农产品更加依赖进口，农业再次陷入泥潭。

农业萧条期间英国食品自给率下跌

城乡的剧烈变化、生态经济“双危机”，使英国开始重新审视乡村存在和发展的意义，英国乡村也开启了近百年的振兴探索。

03 振兴之路：“双输”走向“双赢”

一个世纪后的英国乡村，有怎样的光景？

如今，英国乡村回归了自然生态、宁静优雅的风貌。

“钢城”谢菲尔德周边的自然风貌

如今英国国土面积中，农业用地占比约56.7％、自然生态用地占比约34.9％，英国乡村便散落在优美自然之中。

其中，尤以英格兰西部素有“英格兰的心脏”之称的科茨沃尔德地区为甚。

英国土地利用分布图

如今，英国的乡村更是“景美业兴”。

英国农业成就了规模化高效生产的“强”国典范，农业生产效率居全球第二位。

据英国环境、食品和农村事务部统计，2011年，英国乡村地区国民生产总值达全国的16％，2015年，英国乡村旅游贡献了全国旅游业25.7%的收入和44.4%的就业机会。

英国乡村旅游数据

那么，英国乡村是如何走上振兴之路的呢？

我们将从“中央-地方”多级治理以及“产-地-人”的城乡统筹展开讨论。

1. “顶层设计”与“多级共治”并举

为确保乡村规划的“一张蓝图落实到底”，英国形成了“中央政府统筹决策+地方协同管理+行业协会促进”的多级管理体系。

一方面，“自上而下”保证中央政府以顶层设计的角色，为乡村振兴提供必要的规划框架和制度保障。

另一方面，也“自下而上”充分尊重了不同地域的发展条件，确保各地区在规划落实等方面拥有一定的自主性。

英国乡村发展治理模式图

顶层设计层面。

农业渔业和粮食部、环境食品和乡村事务部、财政部等中央部门负责农业政策制定实施、乡村发展计划拟定落实等工作。

农村事务委员会、乡村署、环境署、农业农村保护署等法定机构部门，重点聚焦城乡差距、乡村景观、环境保护、农村经济等领域的政策制定。

20世纪以来，已有数十部相关领域的乡村建设法案颁布，以推进城乡统筹和乡村发展。

英国湖区小巨石阵，历史遗迹与自然风貌结合的“乡村景观”

其中，尤为值得一提的是2004年英国中央政府颁布的“规划政策公告7：乡村地区的可持续发展”，公告强调了乡村地区集约建设、高水平规划设计引导等的重要性。

这也意味着英国乡村从“土地利用规划”转向服务于可持续发展的“空间规划”。

地方协同层面。

地方部门进一步针对本地情况，灵活制定符合当地乡村发展的规划细则。尤其在2011年英国政府出台《2011年地方主义法》后，英国乡村地区的建设发展有了更大的自主权。

如今，地方行政组织有权通过组织乡村调研-前景评估-社区咨询等步骤，完成当地乡村规划编制。

水上伯顿更新后的乡村居住环境

乡村规划的地方赋权充分尊重了乡村发展的在地性和多样性，也调动了公众参与的积极性。

如伦敦东北部的埃塞克斯郡，依托其毗邻伦敦和海岸线的优势，制定了以经济繁荣、区域连接、创新等为主的发展目标。

英国西北部卡莱尔地区的部分村庄，利用其自然景观优势，在规划中着重强调自然景观的保护和旅游业的发展。

协会促进层面。

以英格兰乡村保护委员会（以下称CPRE）、英国皇家鸟类保护协会等为代表的组织，聚焦乡村热点问题，通过公众参与和政策游说等方式，对英国乡村的“社会舆论—政策立法—开发建设”等环节施以影响，促进乡村发展更科学、可持续。

英国七橡树乡间的动物

以CPRE为例。其组建了包括全国办公室、区域组织、支部机构、地方性组织在内的多级结构，深入参与全英国从上至下的乡村规划发展事宜，并形成了针对公众、立法机构、政府等不同主体的工作模式和影响力。

针对社会公众。

CPRE利用纸质媒体、出版物、演讲、影片等方式，宣传乡村保护意识。同时，利用开放数据和可视化地图，加强公众对环保问题的了解。此外，CPRE还会发布指导性文件，引导群众保护重点领域。

CPRE Maps的英国夜间灯光大数据地图助力乡村发展

针对立法机构。

CPRE通过“游说”议会和中央政府、监督地方规划实施、参与社区规划制定等方式，有针对性地影响政府决策，包括《城乡规划法》《国家公园和乡村土地使用法案》《绿化带建设法》在内的多部方案。

针对地方乡村开发建设。

CPRE通过对地区政策实施的跟踪研究和区域重大基础设施项目的评估，为公众和政策制定者提供如开发项目选址等具体倡议。

CPRE游说作用下形成的英格兰绿带格局分布示意

总结来看，以中央政府为主导的“顶层谋划”，加以地方灵活性的规划细则，辅以专业协会的支援倡议，使英国乡村振兴具备了从宏观到微观的可实施性。

英国乡村发展从政策组织上，致力于做到政策统一性与各地多样性的平衡，使乡村发展的活力得以充分调动。

2. “地、人、产”的城乡统筹

（1）“地”的统筹——城乡联动

• 在乡村区域界定方面

充分考虑城乡联动性，划定不同层级的乡村开发体系。

如今，英国的城乡界定中，“城乡二元”的界限已十分弱化，英国基于人口密度、居住形态、乡村性、城乡联系性、商业集中度等多重因素，形成了乡村空间系统的网格架构。

在乡村内，英国探索乡村土地的多元化利用。

虽然是土地私有制国家，英国通过1947年《城乡规划法》，将土地所有权与开发权分离；后续多部法规也针对限制个人随意开发土地、私有土地让利于公共利益等事宜予以约定，奠定城乡有序发展的基础。

2011年英格兰地方地区及相似地理单元城乡分类图（来源：英国政府官网）

针对乡村内部设施闲置和使用受限的情况，英国环境、食物与乡村发展署提出“解除农用建筑规划限制”的倡议，准予利用闲置农用建筑发展更多元的商业用途，通过对土地利用的适度解绑，激活乡村的创业热情和经济活力。

• “生态守护”与“有限开发”平衡

英国建立了多层次的自然保护区体系。其中包括15个国家公园和47个法定自然美景保护区，二者面积约占英国总面积的25％。

英格兰及威尔士国家公园分布图

自然保护区一方面从公共道路、社区规划、资源利用等多层面的规划控制和实际管理入手，保障地区内自然及有价值的历史资源不受后期发展破坏。

另一方面也在区域内部制定统一发展战略，通过功能分工、资源整合、统一运营管理等方式，实现区域的整体开发，以兑现当地土地价值和经济利益。

英国湖区国家公园自然景观

• “城-乡”均等化

英国政府推行“城-乡”均等化，主要聚焦于基础设施和公共服务体系，目的是缩小城乡之间发展鸿沟。

政府通过财政拨款、补贴等方式，在新建住房、燃气电力、交通出行等方面，给予了乡村地区有力支持，保证了乡村地区享有同样现代化的生活条件。

同时，政府更是成立专门机构、拨付专项资金进行乡村的“数字基础设施建设”。

为应对数字信息时代城乡网速的差异，英国政府特成立“英国宽带建设署”，通过实施5.3亿英镑的“农村宽带计划”、2000万英镑的“农村社区宽带基金”等项目，确保全国城乡均享有2Mbps以上的网速、90%以上地区拥有超高速网络连接。

英国网络覆盖分布示意

公共服务均等化方面。

英国政府通过出台农村白皮书、农村战略等纲领性文件，推进乡村地区在就业服务、福利保障、医疗服务、法律服务等多方面发展，以改变农村地区较为落后的现状，推进相对均等化的全民社会公平。

“城乡二元‘破壁’、完善的乡村保护和弹性开发体系、基础设施与服务城乡均等化”，使得英国乡村地区在生态文化守护的前提下，通过城乡联系、设施、资本等因素的加持，收获了充分的发展势能；这些也共同奠定了乡村地区人口吸引和经济活力的基础。

英国乡间使用互联网的游客（巨石阵周边）

（2）“人”的培育——城乡居民生存发展同权

在城乡趋同设施建设的同时，英国乡村提供了农民收入保障-自我成长-价值实现的土壤。

通过实践与城市的“生存发展同权”，不仅提高了农民的素质和收入，更有效吸纳了农村剩余劳动力和有创造力的城市人才，共同参与到乡村的振兴发展之中。

苏格兰牧场的农民

• 收入保障方面

英国通过宏观财政调控和市场调节，有效保护了本国农民的利益和收入。

一方面，英国政府通过“农场结构补贴、园艺生产补贴”等大力度的农业补贴政策和农业收税免除、税率优惠等税收减免措施，保障农民和农场主收益。

通过发展完善的农民储能金融和农业保险体系，提升农民自身造血和抵御灾害的能力。

水上伯顿由本地手工艺者打造的模型村，带动了当地的旅游业发展

另一方面，政府充分调用市场调节的力量，提升本国农品的市场竞争力和销量，进而提升农民收益。

在设置进口农产品关税贸易壁垒、保护本国农民利益的基础上，推行“食品安全认证标识”“肉类、奶制品产地标识”等健康有机标签，并推广多种健康饮食计划，以激活市场对健康农产品的消费需求。

 英国农产品安全标识

• 自我成长角度

英国打造了针对乡村人群教育、培训、科普的农人教育体系，将农民培育为适应现代农业发展的“知识型新农民”和“农业工人”。

针对农业职业教育。

英国在成立培养农业顾问和教学科研人才为主的农业大学之余，更成立了培养专业“农企管理者”和“农业技术工人”的农学院，以及以培养兼具农业基础知识和田间实践的“农业工人”为目标的农业专科学校，确保农村人才适应现代化农业生产。

英国三级农业教育体系

针对现有农民。

政府提供了多类“不脱产的职业培训中心”。

通过灵活的授课时间、来自一线的工作者和专业研究者的专业信息、职业资格认证颁发等，每年吸引约30％的农民参加各类型的培训活动，提高专业技能、拓宽就业渠道。

• 价值实现方面

英国为农民提供了更广泛的职业舞台和社会认同。各地通过农业大赛、节庆、论坛等活动，激发农民创新、丰富农民生活。

以英国南部汉普郡举办的秋收南瓜节为例，节日不仅有南瓜游行等旅游休闲项目，更会评选出最大南瓜奖，激发农民获得感。

同时，英国更设立有“农民周刊奖”“英国农业大奖”等年度奖项。

奖项评选范围广泛，涵盖从事农业各领域的基层和小企业主，通过细分奖项类型，如年度牛肉农民、年度耕作农民、年度创新承包商、年度农业科技创新者等，帮助农民和农业从业者获得更广泛的社会认可和价值激励。

2022年农民周刊奖及赞助商

当然，英国乡村的就业和发展机会远不止于“农业就业”。

英国政府积极鼓励、促进乡村地区发展包括乡村休闲、乡村旅游等在内的多元创新经济发展，这一点将在下一部分做更详细的阐述。

（3）“产”的激活——科技赋能产业多元

乡村产业的自我造血能力，是维持乡村持续繁荣的关键。

英国通过农业科技赋能、鼓励第三产业和创新经济发展，促进城乡破壁融合；让乡村产业发展充分对接城市的科技、市场、人口，再造城乡经济社会关系。对接科技前沿，推进“农业”科技升级。

政府制定《英国农业科技战略》，让农业在实现机械化、自动化的基础上，发展与大数据、信息科技、生物技术等相结合的现代农业技术，增强本国农业经济效益和全球竞争力。

英国农业科技发展战略（来源：www.gov.uk）

技术创新方面。

英国做到了“农业技术创新”与“转化应用”的双轮并进。通过建立技术创新中心、农业科技孵化器、国内外产学研合作等，打通农业科技创新的闭环。

如政府投资超9000万英镑，建立以“农业信息技术和可持续发展指标中心”为基础的系列农业创新中心；中心囊括了英国信息和农业技术的顶尖机构和企业，通过农业信息建模统计、搭建数据搜集统计平台、提供农业数据服务等方式，推动大数据服务农业发展。

农业信息技术和可持续发展指标中心（位于哈珀亚当斯大学内）

此外，政府投入7000万英镑，打造“农业科技孵化器”，加速农业科研成果转化。

孵化器不仅致力于促进农业公共科研部门和企业的深度合作，鼓励知识和技术的转移；更积极推进农业公共科研部门和农场建立更密切的联系，通过加强农户、技术人员和科研机构之间的交流，促进农业技术的分享和推广。

农业科技孵化器

农业科技加持下，英国农业实现了规模经营和精准种养。报告显示，农业科技产业为英国创造了143亿的价值、贡献了54.2万个就业岗位；英国农业生产效率更是位居全球第二。 

• 对接城市的人口和市场，发展乡村休闲旅游

英国是乡村旅游的“先驱”国家。

在上世纪九十年代，全英便有约四分之一的乡村发展了乡村旅游。绝大多数英国乡村旅游，不是资本驱动的大规模“景区式”开发，也不是千篇一律的“农家休闲”。

不同类型的乡村通过深入挖掘自身古迹、农场、庄园等资源，进行特色化、个性化的保护和开发；既保护了本地的景观文化生态，也真正满足游客对乡村生活、乡村情怀的向往。

英国峰区内的贝克韦尔烘焙小镇风貌

当然，真正实现“因地制宜、以人为本”，离不开前文所述的政府规划引导、协会监督、个体经营。

具体说来，英国乡村旅游是如何做到“各有各的美好”的呢？

区域层面，不同村镇依托各自资源禀赋特征，在大区的统一规划之下，通过系统整合、功能分工、差异发展实现抱团取暖。

以英格兰北部、被誉为英国后花园的湖区国家公园为例。

英国湖区自然景观

总面积2292平方公里的湖区境内，依托大小不一的16个湖以及众多的文化遗迹，依山傍湖发展起数十个文旅小镇，这些小镇在湖区户外休闲大区形成三级体系。

以温德米尔为代表的门户小镇。扼守湖区南北门户，通过打造酒店群落、综合型游客中心、大型购物中心、特色博物馆等，成为湖区的旅游集散地和服务中心。

湖区温德米尔小镇

以安布尔塞德小镇为代表的磁极小镇。依托毗邻温德米尔湖和山地的优势，设置多条难度差异的徒步线路、吸引户外运动商业及教育培训资源等，打造湖区户外运动大本营。

湖区安布尔赛德小镇

其它湖区的附属型小镇。着重突出特色吸引力，吸引游客沿途游览，如鲍内斯小镇的彼得兔博物馆、柯克比小镇的湖区美景等。

鲍内斯小镇彼得兔博物馆

具体乡村建设方面。

乡村并不追求大规模“改头换面”式的开发，而是在保护、强化本身的乡野和文化特色上下功夫。

将与都市的异境感做到极致，为游客还原真正属于乡村的诗意和自由。

以科茨沃尔德区域为例。科茨沃尔德地处英国中部的田园地带，完美地保存着上百个古老、经典的村落，也是著名的科茨沃尔德石产地；在良好的历史基础上，科茨沃尔德的村落拥有蜂蜜色石头、典雅气质的“浪漫”气息，实现了古老乡村集群的不朽传奇。

 科茨沃尔德地区乡村风貌

首先，以苛刻标准保护区域景观和历史价值。

区域制定了《科茨沃尔德法定特殊自然美景区管理规划》，对影响科茨沃尔德的关键因素，如公共道路规划、社区发展规划、可再生能源使用、矿产资源使用及废弃品使用限制、树种及种源使用规划等进行约束。

村庄更是对原始风貌加以维护，追求“修旧如旧”，如在房屋修葺方面，村民们会使用原始的工法、材料；并通过老木刻成的木雕、稻草人标识等隐匿现代的痕迹。

科茨沃尔德地区乡村排屋

在休闲体验方面。

科茨沃尔德却古朴但不简陋，为游客提供“超享”配套。如库姆堡古村将一座建于14世纪的私人庄园进行改造，让游客体验几个世纪前的浪漫贵族生活。

此外，村庄通过多样的活动和节庆，打造了丰富多彩的人文气候，吸引不同的游客。农品市集、科茨沃尔德表演、世界级切尔滕纳姆文学节、中世纪节、音乐节等轮番举行……虽然古朴的建筑是一成不变的，但科茨沃尔德却能让游客常来常新。

科茨沃尔德旅游配套：位于水上伯顿的乡村旅馆

• 对接城市经济热点，打造创新经济“小高地”

英国乡村迎合互联网经济时代创新趋势，强化乡村地区在健康食品、生态环境、环保产品和服务等方面的优势，把握人才对于“生活质量创新”的需求，积极发展文化创意、信息技术等新经济产业，全方位推动乡村经济发展。

英国乡村新产业

以苏格兰地区乡村创意经济发展为例。苏格兰通过系列组织和计划，如创意苏格兰、高地和岛屿企业等，资助当地艺术家及行业参与者，提升乡村针对艺术人才的吸引力。

同时，通过丰富乡村艺术组织，建立起乡村地区与全球艺术资源对接的桥梁。

如阿特拉斯艺术组织，通过系列展览、交流、驻地、讲习班、教育计划等活动，搭建当地艺术团体与国内外艺术家合作平台，帮助苏格兰斯凯岛和拉塞岛，以及罗哈尔什周边地区艺术事业的开展。

苏格兰高地风貌

苏格兰通过在自然风貌沿线组织小规模的特色表演，形成旅游节点

新冠疫情后，英国进一步加大了对乡村创新经济的扶持力度。2020年9月，为应对新冠疫情的冲击，英国成立了“国家农村企业创新中心”，联合全国乡村创新地方社区、研究机构和企业组织资源，促进乡村创新经济发展。

如与地方企业、农村社区、经济发展机构积极合作，推动创新示范项目；与地方、国家政策制定者和企业咨询网络合作，为乡村企业提供政策支持服务等。

NICRE重点关注领域

04 小结

总结来看，英国通过城乡规划的“地”的统筹、等质齐观的“村”的建设，事业创造的“人”的扶持、自发造血的“产”的培育，探索乡村地区生态守护、社区繁荣、产业振兴之间的平衡。同时，也构建起了农村与城市在经济结构变革、劳动力转移背景之下的人口、产业新融合。

英格兰南部乡间风景

“城”与“乡”从相对对立到统筹共荣，从“农业、农村、农民”的自循环到“农业+、新农村、新农人”的新循环，英国的经验很值得我们辨析借鉴。

本文来自微信公众号：丈量城市（ID：Measure-the-World），作者：杜玮，特邀摄影：李忠，编辑：李海涛，插图：杜玮、李民，设计：王冰